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改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作不斷取得新的進(jìn)展，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，中國的扶貧開發(fā)已進(jìn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段，農(nóng)村扶貧開發(fā)也呈現(xiàn)出不同以往的特點(diǎn)。未來十年，我們要針對扶貧開發(fā)的新特點(diǎn)，有針對性采取措施，實(shí)現(xiàn)基本消除絕對貧困的扶貧開發(fā)目標(biāo)。
改革開放以來，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。其間，國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略經(jīng)歷了體制改革推動緩貧(1978～1985年)、經(jīng)濟(jì)高速增長過程中有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986～2000年)和全面建設(shè)小康社會中的“大扶貧”(2001年至今)三個階段的轉(zhuǎn)變。扶貧思路也實(shí)現(xiàn)了由“救濟(jì)式”到“開發(fā)式”，“道義式”、“運(yùn)動式”到“制度式”的轉(zhuǎn)變。我國的扶貧開發(fā)已從解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。
中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的成就
進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村貧困狀況大為緩解，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)得到較快發(fā)展，為全球減貧做出了卓越貢獻(xiàn)。體現(xiàn)在以下五個方面。
農(nóng)村貧困人口穩(wěn)步減少、貧困發(fā)生率逐步下降。按照我國現(xiàn)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口由2000年的9422萬減少到2010年的2688萬，貧困發(fā)生率相應(yīng)由10.2%下降到2.8%。國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣(以下簡稱“重點(diǎn)縣”)覆蓋的貧困人口數(shù)量由2002年的4828萬下降到2010年的1693萬，貧困發(fā)生率對應(yīng)由24.3%下降到8.3%。
貧困地區(qū)人民生活水平顯著提高。國家扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入由1989年的303元增長到2010年的3273元。尤其是2002年到2007年，重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入連續(xù)五年高于全國平均7.47%的增幅，這是1986年以來首次出現(xiàn)。①重點(diǎn)縣農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。人均消費(fèi)支出年均增長9.8%，消費(fèi)增長勢頭強(qiáng)勁。
貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件明顯改善。2000年，國家扶貧重點(diǎn)縣通公路、通電、通電話、能接受電視節(jié)目的行政村的比例分別為92.6%、96.5%、78.3%、96.0%，到2010年，上述比例增至99.5%、98.8%、98.4%、98.3%，基礎(chǔ)設(shè)施條件顯著改善。2002年到2010年，重點(diǎn)縣每百戶擁有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)中，汽車從0.9輛增至1.7輛，小型、手扶拖拉機(jī)由14.0臺增至16.9臺，大中型拖拉機(jī)由2.2臺增至2.8臺;農(nóng)民人均家庭費(fèi)用支出由449.2元增至1098.9元。
貧困地區(qū)社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。2002年到2010年，扶貧重點(diǎn)縣7～15歲年齡段兒童在校率由91.0%提高到97.7%;文盲、半文盲率由15.3%下降至10.3%，大專及以上文化程度的勞動力的比例由0.2%增至1.3%，貧困地區(qū)勞動力素質(zhì)明顯提高，教育事業(yè)發(fā)生了深刻變化。
扶貧重點(diǎn)縣有醫(yī)療室的行政村的比重由2002年的69%提高到2010年的81.5%，有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村的比重由71%增至80.4%，有合格接生員的行政村的比重由67%增加至77%，醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善、服務(wù)能力加強(qiáng)。
我國減貧對世界減貧事業(yè)貢獻(xiàn)巨大。根據(jù)外交部與聯(lián)合國駐華系統(tǒng)合著的《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)情況報(bào)告》顯示，按照每人每天1美元的標(biāo)準(zhǔn)，從1990年到2005年，全球貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23%。如果不包括中國，則全球的貧困人口實(shí)際增加了5800萬，我國對世界減貧成果貢獻(xiàn)巨大。
中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)
自1986年我國政府有組織有計(jì)劃地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作以來，經(jīng)過20多年的實(shí)踐探索，逐步確立了開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略方針?！笆蟆敝?，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新趨勢，黨中央提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域，一個集行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局也在逐步形成，農(nóng)村扶貧開發(fā)不斷取得新的進(jìn)展，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
實(shí)施包容性經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)增長能為減貧提供物質(zhì)基礎(chǔ)，為貧困人口提供更多更好的就業(yè)機(jī)會，為他們創(chuàng)造收入來源。當(dāng)然，有的貧困問題能經(jīng)由經(jīng)濟(jì)增長過程和市場機(jī)制加以緩解，有的不僅不能反而會因?yàn)槭袌鰴C(jī)制而強(qiáng)化。
“十六大”以后，黨中央啟動以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為目的的農(nóng)村財(cái)政體制改革，這是以統(tǒng)籌發(fā)展的思路在財(cái)稅領(lǐng)域推動農(nóng)村發(fā)展的開始。取消全國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、實(shí)施全面的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，確立科學(xué)合理的縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會保障事業(yè)投入，國家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度。國家在農(nóng)村的這些普惠性政策使農(nóng)民得以分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，提高了經(jīng)濟(jì)增長的包容性，為農(nóng)村減貧提供了制度和政策保障。
堅(jiān)持開發(fā)式扶貧。開發(fā)式扶貧是對改革之初體制改革推動減貧階段分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)了增加貧困者自身的發(fā)展能力。建立在自力更生原則上的開發(fā)式扶貧原則從確立至今，一直是中國政府農(nóng)村扶貧方針的核心。政府部門采取的開發(fā)式扶貧舉措豐富而系統(tǒng)，這些工作領(lǐng)域包括：產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、異地扶貧搬遷、以工代賑、金融扶貧、科技扶貧、整村推進(jìn)扶貧等。
謀求統(tǒng)籌扶貧。進(jìn)入新千年后，中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)發(fā)生變化，貧困的根源由原來的經(jīng)濟(jì)落后變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長與制度發(fā)展失衡。貧困不單是經(jīng)濟(jì)增長問題，固然經(jīng)濟(jì)增長是減貧的基礎(chǔ)，但要保證經(jīng)濟(jì)增長不排斥貧困群體，實(shí)現(xiàn)包容性增長，就要超越經(jīng)濟(jì)問題本身，進(jìn)入到制度發(fā)展領(lǐng)域。
在黨中央、國務(wù)院今年審議通過并即將頒布實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》(以下簡稱《新綱要》)中，集中連片特殊困難地區(qū)被作為新十年扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場，國家扶貧政策將邁出區(qū)域統(tǒng)籌的一步;在行業(yè)政策上，《新綱要》中各行業(yè)部門均在本部門工作中明確了具體的指標(biāo)，加強(qiáng)了行業(yè)扶貧政策的實(shí)施力度，更加注重從行業(yè)統(tǒng)籌解決多維貧困問題。
引導(dǎo)社會參與。中國政府在農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中，動員了大量的資金、技術(shù)、人才和經(jīng)驗(yàn)等扶貧資源。這些資源來自各級政府、社會團(tuán)體、企業(yè)、個人，甚至國外機(jī)構(gòu)等多方面。黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的定點(diǎn)扶貧，東部發(fā)達(dá)省市與西部省區(qū)結(jié)對的東西扶貧協(xié)作，軍隊(duì)和武警部隊(duì)的支援、以及以民營企業(yè)、民間組織為主體的社會各界的參與構(gòu)成了中國特色的社會扶貧體系。
注重國際合作。針對扶貧信貸資金到戶率低、還款難的問題，我國從20世紀(jì)90年代開始考察學(xué)習(xí)孟加拉國的小額信貸扶貧模式，形成了符合中國貧困地區(qū)實(shí)際的中國式小額信貸“儀隴模式”，催生了財(cái)政扶貧資金扶持的貧困村互助資金全國試點(diǎn)。國際機(jī)構(gòu)項(xiàng)目中關(guān)于貧困監(jiān)測和貧困分析技術(shù)的方法，“一次規(guī)劃，分階段實(shí)施”的方法，項(xiàng)目管理中的招標(biāo)采購、報(bào)帳制度，以及應(yīng)用參與式方法實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目的做法，已經(jīng)被中國政府廣泛采用，尤其體現(xiàn)在整村推進(jìn)扶貧的規(guī)劃實(shí)施過程中，等等。