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一、扶貧開發(fā)的政策和實施
十年來，中國國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，綜合國力不斷增強(qiáng)。在這一進(jìn)程中，國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定和實施有利于農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的政策措施，把扶貧投入作為公共財政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域，把貧困地區(qū)作為公共財政支持的重點區(qū)域，不斷加大對貧困地區(qū)的扶持力度，切實提高扶貧政策的執(zhí)行力。
農(nóng)村政策。中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口多，貧困現(xiàn)象突出。實行有利于減貧的農(nóng)村政策，對于消除農(nóng)村貧困問題十分重要。十年來，國家實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與“多予少取放活”的方針，全面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益。國家相繼取消牧業(yè)稅、生豬屠宰稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，特別是取消了在中國存在2600多年的農(nóng)業(yè)稅，并以法律形式固定下來，讓中國廣大農(nóng)民徹底告別了繳納農(nóng)業(yè)稅的歷史。全面實行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，推進(jìn)農(nóng)村飲水、電力、道路、沼氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村危房改造。推行集體林權(quán)制度改革，使農(nóng)民真正擁有林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，落實各項優(yōu)惠政策，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游，增加農(nóng)民收入。不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和扶貧開發(fā)的投入力度，中央財政用于“三農(nóng)”的支出從2003年的2144.2億元人民幣增加到2010年的8579.7億元人民幣，年均增長21.9%，公共財政覆蓋農(nóng)村步伐明顯加快。國家的一些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策率先在貧困地區(qū)實行。其中，免征農(nóng)業(yè)稅試點、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策(對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免書本費、免雜費、補(bǔ)助寄宿生生活費)、對國家新安排的公益性基本建設(shè)項目減少或取消縣及縣以下配套，率先在國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行。一些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。中央財政在農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度安排上，對中西部地區(qū)給予較大支持。2010年，民政部門資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療4615.4萬人次，資助資金14億元人民幣，人均資助30.3元人民幣。
區(qū)域政策。20世紀(jì)末，中國政府開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。中國的西部地區(qū)，自然條件相對惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，貧困人口比較集中。十多年來，西部大開發(fā)安排的水利、退耕還林、資源開發(fā)等項目，在同等條件下優(yōu)先在貧困地區(qū)布局；公路建設(shè)加快向貧困地區(qū)延伸，把貧困地區(qū)的縣城與國道、省道干線連接起來；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目盡量使用貧困地區(qū)的勞動力，增加貧困人口的現(xiàn)金收入。國家相繼出臺一系列區(qū)域發(fā)展政策，促進(jìn)西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)以及新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古、云南等地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，并把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為政策重點加以推進(jìn)。
農(nóng)村社會保障制度。為貧困人口提供基本的社會保障，是穩(wěn)定解決貧困人口溫飽問題的最基礎(chǔ)手段。2007年，國家決定在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由縣級以上地方政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。截至2010年底，全國農(nóng)村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人；2010年全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金445億元人民幣，其中中央補(bǔ)助資金269億元人民幣；全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為117元人民幣/人、月，月人均補(bǔ)助水平為74元人民幣。國家對農(nóng)村喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘農(nóng)民實行五保供養(yǎng)，即在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助。十年間，五保供養(yǎng)逐步實現(xiàn)了由集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會保障制度，所需資金由農(nóng)民分?jǐn)傓D(zhuǎn)由國家財政負(fù)擔(dān)。到2010年底，全國農(nóng)村得到五保供養(yǎng)的人數(shù)為534萬戶、556.3萬人，基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，全國各級財政共發(fā)放農(nóng)村五保供養(yǎng)資金96.4億元人民幣。2009年，國家開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，到2011年7月已覆蓋全國60%的農(nóng)村地區(qū)，共有493個國家扶貧開發(fā)工作重點縣納入試點，覆蓋率達(dá)到83%。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付方式，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。2010年，中央財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼111億元人民幣，地方財政補(bǔ)助資金116億元人民幣。2004年，國家出臺了規(guī)范的最低工資制度，對保障以農(nóng)民工為主體的勞動者的勞動報酬權(quán)益發(fā)揮了積極作用。
提高扶貧政策執(zhí)行力。政策實施成功與否，關(guān)鍵在于執(zhí)行。中國政府把建立工作責(zé)任制、加強(qiáng)干部隊伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)作為保障扶貧政策執(zhí)行力的關(guān)鍵，采取有效措施保證扶貧政策的落實。按照“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的要求，實行扶貧開發(fā)工作責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省。把扶貧開發(fā)作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣政府的中心任務(wù)，由縣負(fù)責(zé)把扶貧開發(fā)的政策措施落實到貧困村和貧困戶。實行扶貧工作黨政“一把手”負(fù)責(zé)制，把扶貧開發(fā)的效果作為考核這些地方政府主要負(fù)責(zé)人政績的重要依據(jù)。加強(qiáng)貧困地區(qū)干部隊伍建設(shè)，將貧困地區(qū)縣級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣以上扶貧部門干部的培訓(xùn)納入各級黨政干部培訓(xùn)規(guī)劃，采取掛職鍛煉、干部交流等方式充實和加強(qiáng)貧困地區(qū)干部隊伍。加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測，為科學(xué)決策提供依據(jù)。加強(qiáng)貧困地區(qū)基層組織建設(shè)，改進(jìn)基層干部思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，推進(jìn)社會治安綜合治理，維護(hù)貧困地區(qū)社會穩(wěn)定。充實和加強(qiáng)各級扶貧開發(fā)的工作機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定人員，改善條件，提高素質(zhì)，增強(qiáng)扶貧開發(fā)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理能力。國務(wù)院有關(guān)部門把扶貧開發(fā)作為一項重要工作，結(jié)合各自職能，認(rèn)真貫徹落實扶貧政策。
中國扶貧開發(fā)政策有以下特征：
——堅持開發(fā)式扶貧和社會保障相結(jié)合。引導(dǎo)貧困地區(qū)和貧困群眾以市場為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，提高自我積累、自我發(fā)展能力。注重綜合開發(fā)、全面發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。注重可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，控制人口過快增長。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，逐步提高五保供養(yǎng)水平，不斷完善自然災(zāi)害應(yīng)急救助體系，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點，為貧困人口提供基本生存保障。在國家扶貧開發(fā)工作重點縣推進(jìn)扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度銜接試點，努力使各項政策覆蓋所有貧困人口。
——堅持專項扶貧和行業(yè)扶貧、社會扶貧相結(jié)合。以貧困人口和貧困地區(qū)為工作對象，以財政專項扶貧資金為主要資源，以實現(xiàn)貧困人口基本生存和發(fā)展為目標(biāo)，編制專項扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年實施。充分發(fā)揮各行業(yè)部門職責(zé)，將貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)發(fā)展重點，積極促進(jìn)貧困地區(qū)水利、交通、電力、國土資源、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計劃生育等各項事業(yè)的發(fā)展。動員和組織社會各界，通過多種方式支持貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)。黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點扶貧，東西扶貧協(xié)作，軍隊和武警部隊支援，社會各界參與，形成有中國特色的社會扶貧方式，推動貧困地區(qū)發(fā)展，增加貧困農(nóng)民收入。
——堅持外部支持與自力更生相結(jié)合。通過專項扶貧資金、財政轉(zhuǎn)移支付、部門項目建設(shè)、社會各界捐助、引進(jìn)利用外資等途徑，不斷加大對貧困地區(qū)的資金投入。不斷探索參與式整村推進(jìn)、小額信貸、貧困村互助資金等多種扶貧模式。尊重貧困地區(qū)廣大干部群眾在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主體地位，廣泛調(diào)動他們的主動性、積極性、創(chuàng)造性。廣大干部群眾自強(qiáng)不息，不等不靠，苦干實干，積極參與決策、投工投勞，依靠自身力量改變貧困落后面貌。
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