作者：胡登盛，中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心項(xiàng)目官員

二十世紀(jì)八十年代中期開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)工作。為了確保扶貧政策得到有效執(zhí)行，中國(guó)政府從扶貧戰(zhàn)略、管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政和人才隊(duì)伍保障等方面著手，開(kāi)展了以下四個(gè)方面的制度安排。

以消除貧困為施政目標(biāo)，將扶貧開(kāi)發(fā)納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府把消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為施政目標(biāo)和對(duì)人民群眾的承諾，將扶貧開(kāi)發(fā)納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略，努力幫助貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。

鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在總結(jié)共和國(guó)成立初期社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明確了社會(huì)主義的本質(zhì)，確立了先富帶動(dòng)后富的思想，以漸進(jìn)式發(fā)展思路推動(dòng)減貧。鄧小平同志指出，“社會(huì)主義要消滅貧窮。貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義?！薄吧鐣?huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕?！?987年，鄧小平同志基于十二大以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成就，因地制宜地制定了“三步走”戰(zhàn)略規(guī)劃，明確提出要在解決人民群眾溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，然后達(dá)到小康，逐步達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

中國(guó)政府根據(jù)不同時(shí)期的貧困特征，適時(shí)調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)和方式，并將其納入中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃。為了更好地指導(dǎo)開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作，中國(guó)政府先后制定了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》等多個(gè)中長(zhǎng)期減貧規(guī)劃，實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)等一系列區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。黨的十八大以后，中國(guó)政府把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，并將打好精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)列為必須打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。

建立了自上而下、責(zé)任清晰的扶貧開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)

改革開(kāi)放之初，中國(guó)通過(guò)改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，大幅度提高農(nóng)民的收入和生活水平，從而推動(dòng)減貧。減貧成果主要來(lái)自農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的增長(zhǎng)效應(yīng)和改革開(kāi)放初期收入的平等分配效應(yīng)。1986 年，為推動(dòng)減貧工作，中國(guó)從中央至地方各級(jí)政府成立了“扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦公室，主導(dǎo)扶貧政策的制定與執(zhí)行。這是中國(guó)首個(gè)以減貧為職責(zé)的政府專設(shè)機(jī)構(gòu)，具有較為典型的行政組織體系特征。其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)一般由國(guó)務(wù)院副總理兼任，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“扶貧辦”）具體負(fù)責(zé)開(kāi)展日常工作，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)各成員單位根據(jù)各自分管的業(yè)務(wù)為扶貧開(kāi)發(fā)工作提供支持。

1997年，中國(guó)確立了扶貧開(kāi)發(fā)?。▍^(qū)、市）負(fù)責(zé)制，并由各地黨政一把手負(fù)總責(zé)。黨政主要負(fù)責(zé)人成為扶貧第一責(zé)任人，使得各地扶貧工作被整合進(jìn)入黨政的核心工作議程中，并優(yōu)先獲得資源保障。黨的十八大以后，按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，中國(guó)政府構(gòu)建了各負(fù)其責(zé)的責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書(shū)記一起抓扶貧的格局。自上而下、責(zé)任清晰的行政統(tǒng)籌機(jī)制為扶貧政策的貫徹落實(shí)提供了強(qiáng)大的組織保障。

通過(guò)自上而下的行政組織體系和黨政一把手負(fù)總責(zé)的管理模式，扶貧目標(biāo)任務(wù)被逐級(jí)分解，并內(nèi)化為各級(jí)政府的政治任務(wù)。扶貧辦作為政府主導(dǎo)的平臺(tái)，最大限度地調(diào)動(dòng)并統(tǒng)籌了相關(guān)行政資源。

不斷加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資力度，為扶貧工作提供財(cái)政資金保障

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧工作經(jīng)歷了“輸血式”救濟(jì)扶貧和“造血式”開(kāi)發(fā)扶貧。1980年，國(guó)家設(shè)立“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，專門(mén)用于支持“老、少、邊、窮”地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，為貧困地區(qū)提供資金保障。1986年，中國(guó)政府采取了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、以工代賑和貼息貸款等三大扶貧政策，大幅度增加了扶貧資金投入。

2015年，中央出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，繼續(xù)加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向西部地區(qū)、貧困革命老區(qū)、貧困民族地區(qū)、貧困邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)傾斜。自2015年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)對(duì)扶貧工作的財(cái)政投入力度，財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)超過(guò)4000億元，僅2019年就安排1260.95億元。中國(guó)政府不斷加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資力度，為扶貧工作提供了強(qiáng)大的財(cái)政資金保障。

不斷完善扶貧干部隊(duì)伍考核激勵(lì)機(jī)制

實(shí)施精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略以來(lái)，為了保證扶貧政策的有效實(shí)施和扶貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，中國(guó)政府建立了比較完善的考核激勵(lì)機(jī)制。黨政各級(jí)機(jī)關(guān)層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)、立下軍令狀，并出臺(tái)扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法，大幅提高減貧指標(biāo)在貧困縣考核指標(biāo)中的權(quán)重。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持貧困縣黨政正職基本保持穩(wěn)定，實(shí)行“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”的干部管理制度，保證貧困縣扶貧工作的延續(xù)性。

為了打通脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”，中國(guó)探索出了駐村幫扶制度。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，縣級(jí)黨委和政府根據(jù)貧困村的致貧特點(diǎn)或資源需求，選派第一書(shū)記和駐村干部，并把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成效作為第一書(shū)記和駐村干部的考核依據(jù)。駐村幫扶制度充分體現(xiàn)了中國(guó)行政人事權(quán)的顯著優(yōu)勢(shì)，它既可以確保第一書(shū)記和駐村干部在原單位的人事待遇，又可以把真正愿意下鄉(xiāng)扶貧且工作積極性較高、甘于奉獻(xiàn)的干部派到最需要的地方去。第一書(shū)記和駐村干部的工作主觀能動(dòng)性較強(qiáng)，同時(shí)，他們所在的單位也能夠幫助貧困村帶來(lái)較多的發(fā)展資源。駐村干部被安排進(jìn)入村莊層面并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，使國(guó)家制定的扶貧政策和扶貧資源能夠精確落實(shí)到戶。（中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心供稿）