陜西省寶雞市隴縣是國家扶貧重點縣，有貧困村103個。近年來，隴縣按照產(chǎn)業(yè)精準到戶、設施精準到戶、保障精準到人思路推行“菜單式”扶貧，整合涉農(nóng)資金，實施產(chǎn)業(yè)、基礎設施、社保三大類72項“菜單”項目，收到良好效果。圖為隴縣天成鎮(zhèn)范家營村金秋果品專業(yè)合作社的工作人員在晾曬當?shù)靥禺a(chǎn)柿子。 新華社記者 殷 剛攝
經(jīng)過多年的快速減貧過程，我國剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。今后，從哪些地方、如何精準發(fā)力，啃下脫貧“硬骨頭”？中國社會科學院課題組發(fā)布的《扶貧藍皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2017）》在總結前期扶貧實踐經(jīng)驗、分析脫貧攻堅取得的進展基礎上，對未來一段時間我國精準扶貧、精準脫貧面臨的挑戰(zhàn)進行了前瞻分析，并提出相應對策。
“過去4年，我國農(nóng)村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人。這充分說明脫貧攻堅取得了符合預期的效果。但經(jīng)過多年的快速減貧過程，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大。”《扶貧藍皮書：中國扶貧開發(fā)報告（2017）》指出，保證全國各地區(qū)如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標，需要有比以前更大的扶貧力度、更有效的扶貧舉措創(chuàng)新。
以非常規(guī)舉措促深度貧困地區(qū)脫貧
“深度貧困地區(qū)的特點及其致貧原因的特殊性、復雜性，要求結合各地實際，優(yōu)化和完善現(xiàn)有精準扶貧方案，采取非常規(guī)的政策和舉措，來幫助其實現(xiàn)脫貧目標?！眻蟾嬷赋?。
“要根據(jù)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅需要，優(yōu)化和加強其扶貧資源的投入和分配?！敝袊鐣茖W院貧困問題研究中心主任吳國寶說。
深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅，需要同步解決扶貧對象“兩不愁三保障”和區(qū)域整體脫貧、貧困村摘帽三個層次的問題。因此，要根據(jù)這三個層次上的綜合缺口評估扶貧資源需求，制定脫貧計劃。這樣的計劃應該包括資金、人才、土地等資源投入和所需的政策支持，實行一次計劃、分年投入。在資源分配方面，需要根據(jù)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務和計劃，平衡區(qū)域、社區(qū)和農(nóng)戶之間以及基礎設施、公共服務和扶貧對象脫貧之間的資源分配。
深度貧困地區(qū)的扶貧方式，需要兼顧長期基礎設施、公共服務項目和短期增收項目，結合各地實際，創(chuàng)新更精準的扶貧方式。
其中，產(chǎn)業(yè)扶貧方面，一方面需要探索建立連接貧困戶與市場的組織形式，通過外部支持和地方市場組織發(fā)展，更多地借助電商扶貧平臺，幫助各地的優(yōu)勢、特色產(chǎn)品實現(xiàn)價值；另一方面要尋求適合各地條件的資產(chǎn)收益扶貧、旅游扶貧等方式，拓展增收渠道。
就業(yè)扶貧方面，要根據(jù)各地特點，開辟更多的就地就近就業(yè)途徑?！疤貏e需要研究和探討在深度貧困地區(qū)增加以工代賑機會的可能性和途徑，比如在條件允許的地區(qū)開展基本農(nóng)田建設、生態(tài)環(huán)境工程整治等，既可以改善這些地區(qū)長期的發(fā)展條件和能力，也可在短期內(nèi)為扶貧對象增加一定的就業(yè)機會。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員劉建進說。
易地搬遷扶貧方面，要盡量整體搬遷；對于移民扶貧對象的生計安排，也要更多地考慮搬遷扶貧對象的生產(chǎn)習慣和能力。
“需要引起格外重視的是，東西協(xié)作在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中具有比在其他地區(qū)更加重要的意義?！眻蟾嬷赋?。
關注低收入農(nóng)戶返貧壓力上升問題
2013年以來我國農(nóng)民可支配收入年均保持了7.7%的增長速度，但低收入組農(nóng)戶人均收入平均下降了0.2%。2014年和2016年，低收入組農(nóng)戶人均可支配收入分別下降了5.5%和4.4%。
報告指出，低收入農(nóng)戶收入增長乏力的原因主要有3個：外出務工人數(shù)增速下降；2013年以來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格一直在低位運行；國家財政收入增速放緩。另外，從2016年開始，農(nóng)業(yè)補貼政策進行了改革，用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼的貧困和低收入農(nóng)戶基本上難以享受到。
2016年我國低收入農(nóng)戶的人均可支配收入為現(xiàn)價3006元，僅比扶貧標準（2016年人均現(xiàn)價純收入2952元）高出54元?！叭绻褪杖朕r(nóng)戶的收入不能有所增長，有可能出現(xiàn)一邊扶貧一邊產(chǎn)生新的貧困人口的局面?！眻蟾嬷赋?。
對此，報告建議，采取有效措施提高低收入農(nóng)戶的收入；為低收入農(nóng)戶提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓及就業(yè)服務，幫助他們增加就業(yè)和收入；將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧和就業(yè)扶貧政策的受益對象適當延伸到低收入農(nóng)戶；完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補貼及配套政策。
加強和改善生態(tài)脆弱地區(qū)精準扶貧
我國在生態(tài)扶貧中積累了不少經(jīng)驗，也形成了不少有學習價值的案例，它們?yōu)樘岣呱鷳B(tài)扶貧的效果、改進生態(tài)扶貧工作提供了有益的參考。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的剩余時間內(nèi)，我國生態(tài)脆弱地區(qū)的精準扶貧、精準脫貧任務依然很艱巨，需要創(chuàng)新政策和制度，進一步加強和改善生態(tài)扶貧工作。
“通過生態(tài)補償政策和標準，增加受影響貧困人群的收入?！眻蟾嬷赋觯壳拔覈鷳B(tài)補償政策已經(jīng)初步形成了比較清晰的政策方向和框架，明確了“權責統(tǒng)一、合理補償，誰受益、誰補償”與“堅持政府主導、社會參與”的補償原則。但是有關生態(tài)補償?shù)姆秶?、補償資金籌集、補償標準、補償方式的政策和法律，還不夠規(guī)范、明確和具體。尤其是對于生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的扶貧對象的生態(tài)補償政策，還存在較大的隨意性。報告建議，應該在調(diào)查研究的基礎上，進一步明確生態(tài)補償?shù)姆秶蜆藴剩_定受生態(tài)保護政策影響范圍內(nèi)扶貧對象生態(tài)補償和社會保障等干預工具組合使用的方向。一方面提高生態(tài)補償?shù)臉藴?；另一方面綜合運用生態(tài)現(xiàn)金補償、提供生態(tài)公益崗位和社會保障等辦法，幫助受生態(tài)保護影響的扶貧對象脫貧。
對包括生態(tài)保護區(qū)在內(nèi)的重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)進行保護性利用，是國際上通行的做法。對這些區(qū)域在嚴格和合理保護的前提下，適當開展科學考察、觀光旅游和生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)與采集，既可以增加區(qū)域內(nèi)居民的收入，也有利于生態(tài)系統(tǒng)的研究與保護。要采取諸如資產(chǎn)收益扶貧、征收生態(tài)保護費等形式，提高在保護性利用中扶貧對象的受益水平。
此外，可以在保證生態(tài)工程建設質(zhì)量的前提下，探索通過以工代賑開展生態(tài)扶貧的有效實現(xiàn)形式，使生態(tài)工程建設惠及受影響區(qū)域內(nèi)的人口，增加生態(tài)工程建設投資的就業(yè)拉動作用。
“在此過程中，要注意發(fā)揮政府和市場合力，一方面加快生態(tài)保護和治理，另一方面使生態(tài)保護和治理惠及區(qū)域內(nèi)的人民，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、參與企業(yè)發(fā)展和受影響農(nóng)戶福祉提高的多贏?！眳菄鴮氄f。