2016年9月9日，北京市民政局向首批認定的21家慈善組織頒發(fā)了標(biāo)明慈善組織屬性的登記證書

《慈善法》正式實施以來，各地民政部門陸續(xù)開展對慈善組織的認定工作。圖為深圳市民政局在本月初發(fā)布的新增慈善組織登記指引

■ 本報記者 菅宇正

《慈善法》正式實施一月有余，多項配套文件也陸續(xù)及時出臺，對《慈善法》的具體執(zhí)行起到了解釋和補充的作用。然而，任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在具體的實施過程中不斷地進行校準(zhǔn)和打磨。

近日，《公益時報》記者了解到，不少非營利組織在進行慈善組織認定時遇到了一定的困擾，民政系統(tǒng)人員處理相關(guān)問題時也存在不少困惑，而不少地方民政部門更尚未開展慈善組織認定的相關(guān)工作。

對此，《公益時報》走進成都市民政部門，對當(dāng)?shù)厍闆r進行了解，并邀請專家學(xué)者對《慈善法》實施之初的這一困惑進行解讀。

慈善組織認定不一致

“2016年3月出臺的《慈善法》中第三條對于慈善活動的定義與之后8月21日兩辦(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳)印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)中對可直接申請登記慈善組織的定義并不相同，這不但會為職能部門后期工作帶來困難，也會讓很多社會組織在登記或認定為慈善組織時不知所措。”談及《慈善法》，北京師范大學(xué)法學(xué)院講師馬劍銀說出了自己的看法。

馬劍銀說：“《慈善法》的創(chuàng)新與亮點有很多，如：為慈善法制奠定基礎(chǔ);開門立法，成為民主立法典范;放開公募權(quán);激活慈善信托等等。但不足之處也同樣明顯，如稅收優(yōu)惠方面，《慈善法》表示可以享受稅收優(yōu)惠，但在具體操作層面的如何享受稅收優(yōu)惠并未提及;另外，《慈善法》全文并未提及‘業(yè)務(wù)主管單位’，但實際過程中社會組織在很多方面依舊受到雙重管理體制，其法律依據(jù)依舊不明確;還有，《慈善法》與其后出臺的配套文件中對慈善組織的界定存在矛盾，對于許多條款的疑問，迫切需要一個類似‘慈善法再解釋’的文件?！?/p>

《慈善法》第三條：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：

(一) 扶貧、濟困;

(二) 扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫;

(三) 救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害;

(四) 促進教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;

(五) 防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境;

(六) 符合本法規(guī)定的其他公益活動。

《意見》中可直接申請登記的慈善組織為：提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的公益慈善類社會組織。

對于二者存在的差異，馬劍銀認為，《慈善法》中對于慈善活動的界定更加廣泛、全面，而之后出臺的《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》(《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿)、《社會團體登記管理條例(修訂草案征求意見稿)》及《意見》中對于可直接進行登記認定的公益慈善類社會團體范圍則縮小，在《慈善法》作為我國公益慈善領(lǐng)域基本法已經(jīng)確立且即將正式實施之際，這樣的配套文件如果出臺不免有些矛盾，而且會在具體執(zhí)行過程中造成困擾。

解決問題需要倒逼機制

中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團也舉例說明：“有一家從事教育事業(yè)的NGO，之前一直在從事慈善活動，如今在申請認定為慈善組織時，被告知其業(yè)務(wù)范圍并不屬于可直接登記的慈善組織范圍，需要找到業(yè)務(wù)主管單位審查同意，才可進行登記認定。但根據(jù)《慈善法》對慈善活動的認定，其業(yè)務(wù)范圍完全屬于慈善活動，理應(yīng)被認定為慈善組織，這讓其負責(zé)人感到困擾：‘《慈善法》都認為我屬于慈善組織范疇，配套文件卻又要對我進行界定。’”

“面對這樣的問題，我給其組織負責(zé)人的建議就是，首先按照規(guī)定準(zhǔn)備好登記認定所需材料，然后向有關(guān)民政部門提交一份書面申明，內(nèi)容就是按照《慈善法》規(guī)定，其組織所開展的業(yè)務(wù)范圍屬于慈善活動，應(yīng)予以認定。在此過程中積極向社會反饋進展情況?！睏顖F給出這樣的建議。

楊團還進一步表示：“向社會實時反饋，就是要將個案放大，呈現(xiàn)給公眾和媒體，自《慈善法》出臺后，一系列法規(guī)文件密集出臺，這當(dāng)中不可避免地存在很多實際操作層面上的問題，我認為就目前而言，要想解決這些問題，最有效的途徑就是個案突破，通過公眾與媒體對一個個實施過程中出現(xiàn)的個案問題進行關(guān)注和跟進，找到其產(chǎn)生的根本原因，進而與有關(guān)部門共同推進政策法規(guī)的修改完善，達成一種倒逼機制?！?/p>

被困擾的不止一方

而對于《慈善法》及各類配套文件的出臺所帶來的一些困擾，馬劍銀認為并不會單單出現(xiàn)在社會組織一方，作為身處一線的具體負責(zé)認定的民政系統(tǒng)工作人員，困惑同樣存在，一邊是剛出臺的慈善領(lǐng)域基本大法，而另一邊又是配套實施的行政法規(guī)，二者出現(xiàn)的矛盾讓工作人員不知該如何做出解釋;而且新出臺的《慈善法》將社會組織登記、慈善組織認定、公募資質(zhì)申請、公募活動備案管理等等一系列權(quán)限下放到縣級人民政府民政部門，但在此之前，很多相關(guān)民政系統(tǒng)，如全國縣一級民政系統(tǒng)并未涉及過此類業(yè)務(wù)范疇。

對此，《公益時報》記者咨詢公益領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，對方表示，之所以會出現(xiàn)“慈善組織認定”，是因為現(xiàn)在將慈善組織作為了區(qū)別于其他社會組織形式的全新類別，并且涉及到后期稅收優(yōu)惠、捐贈票據(jù)領(lǐng)取等一系列問題，所以要進行統(tǒng)一認定，《意見》及《慈善組織認定辦法》中對直接認定為慈善組織的界定范圍之所以與《慈善法》中慈善活動的認定不同，一方面是因為《慈善法》屬于我國公益慈善領(lǐng)域的基本大法，從其立法角度而言涵蓋內(nèi)容更加廣泛，而如《慈善組織認定辦法》此類配套法規(guī)文件則是更為具體的執(zhí)行法規(guī);另一方面，開展慈善活動的組織中有基金會，也有社會服務(wù)機構(gòu)、社會團體，但這當(dāng)中并不是所有的都符合《慈善組織認定辦法》中的規(guī)定，需要進行認定。

對于社會組織需要尋求業(yè)務(wù)主管單位許可后才可認定為慈善組織的問題，對方表示，目前而言，我國社會組織在登記注冊之時都會先找到主管單位，再到民政部門登記注冊，而對于無法找到主管部門的社會組織，則都是由民政部門審核通過后“一手托兩家”，也就是既當(dāng)該組織的主管單位，又當(dāng)?shù)怯涀詥挝?。但對于相關(guān)業(yè)務(wù)權(quán)限下放到縣級民政系統(tǒng)方面，該人士也坦言：“此前有關(guān)社會組織的登記注冊及管理工作，縣級民政系統(tǒng)都不參與;而如今突然增加大量此前未曾接觸的業(yè)務(wù)工作，確實是一個很大的挑戰(zhàn)。”

由此，各地民政系統(tǒng)工作人員能否真正掌握《慈善法》及相關(guān)配套法規(guī)文件顯得尤為重要，普法效果的好壞直接關(guān)系到法律法規(guī)的具體落實。

普法至關(guān)重要

國家社會組織管理局副局長安寧在回答《公益時報》記者就普法計劃的問題時表示，目前民政部只負責(zé)全國各省級民政系統(tǒng)學(xué)習(xí)《慈善法》及配套文件，而各縣、市民政系統(tǒng)的普法工作則由省民政部門組織開展。而對于基層民政系統(tǒng)工作人員在實際操作方面，安寧表示，民政部已經(jīng)出臺了相關(guān)的業(yè)務(wù)認定流程表，在具體操作當(dāng)中，更多的將以社會組織根據(jù)表格填寫相關(guān)內(nèi)容，工作人員根據(jù)相關(guān)表格為度進行認定的形式進行，這樣既簡化了操作難度，也加快了工作效率。

對此，《公益時報》記者還采訪了成都市民政局民間組織管理處處長劉川云，對方表示，對國家出臺的《慈善法》及一系列相關(guān)配套文件，成都市民政局正在抓緊開展內(nèi)部學(xué)習(xí)?！岸虝r間內(nèi)出臺了大量的法規(guī)文件，這對于各地民政系統(tǒng)自身學(xué)習(xí)、掌握上確實是一個很大的挑戰(zhàn)?！眲⒋ㄔ普f道。當(dāng)記者問及成都市對于《慈善法》及配套文件的普法計劃時，劉川云坦言：“目前還沒有非常明確具體的普法計劃，因為談到普法，首先自己要熟悉、掌握相關(guān)法律法規(guī)，但就目前而言，我個人認為全國民政系統(tǒng)自身對于相關(guān)法律還處在一個學(xué)習(xí)階段，所以這一階段，應(yīng)該將重點放在如何讓職能部門自身全面、透徹的領(lǐng)悟、掌握、運用相關(guān)法律法規(guī)方面?！倍鴮τ跈?quán)限下放到縣級民政系統(tǒng)后，是否會給從未接觸過此類業(yè)務(wù)的工作人員帶來一些困難時，劉川云說：“權(quán)限下放到之前未參與、接觸過社會組織相關(guān)工作的縣級民政系統(tǒng)，確實會在一定時期內(nèi)是對其工作人員的一次挑戰(zhàn)，但是一方面，法律出臺到具體實施還需要一個過程，很多地方還沒有開展相關(guān)工作，所以在實踐中會出現(xiàn)什么樣的具體問題還猶未可知;另一方面，還是需要一線民政系統(tǒng)工作人員深入學(xué)習(xí)、切實掌握相關(guān)法律法規(guī)?！?/p>

值得一提的是，在10月19日成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室舉辦的《慈善法》培訓(xùn)會上，當(dāng)馬劍銀向全場100多位來自地方社會組織、民政系統(tǒng)工作人員及個人問及對《慈善法》及其配套文件是否有深入了解時，全場幾乎無人舉手。

多地尚未開展慈善組織認定工作

楊團表示：“《慈善法》及配套文件的密集出臺，其實對各地民政部門都是一種考驗，時間短、內(nèi)容多、任務(wù)重;在這種情況下，相比少數(shù)的一線發(fā)達城市，我國絕大多數(shù)二、三、四線城市此前公益慈善事業(yè)并不發(fā)達，無疑是普法計劃中的重點，理應(yīng)由民政部牽頭，會同其他有關(guān)部門自上而下進行普法活動，不應(yīng)該僅僅停留在國家到省級、省級再各自為戰(zhàn)，這樣的模式很可能在立法精神、法律細則、法律含義等方面的普及過程中出現(xiàn)斷層，導(dǎo)致普法效果大打折扣。本次我們聯(lián)合成都市慈善事業(yè)發(fā)展辦公室、成都市慈善總會等開展的‘2016《慈善法》解讀’活動，就是希望在各地方進行《慈善法》及相關(guān)配套政策的普及，成都是我們第一站，接下來我們還將在全國9個城市進行宣講?！?/p>

作為本次活動的主辦方之一，成都市慈善總會秘書長榮道清表示：“正是鑒于《慈善法》已經(jīng)頒布實施，但地方上無論是機構(gòu)工作人員、政府工作人員等還存在很多不了解、不清楚的地方，所以才合作開展這樣的普法活動，除此之外，我們還將開展其他多種形式的宣傳活動，意在讓大家更加全面地了解《慈善法》的內(nèi)容及其由來。但是，我認為民間機構(gòu)的普及宣傳只是作為一種補充，普法工作的重要力量應(yīng)該是政府，但這并不表示就單單是民政部門一家的事情，任何一部法律的出臺、實施都是多個部門之間相互配合完成的，《慈善法》也是一樣，它只是進一步明確了民政部門在公益慈善領(lǐng)域的主管地位，并且作為主要牽頭部門引導(dǎo)和管理，但要使得《慈善法》深入人心，除了民政部門，還需要各級宣傳部門、法制部門等共同努力，推動這部法律的普及推廣?！?/p>

對于如何看待《慈善法》實施后對地方公益機構(gòu)的影響時，榮道清說：“成都市慈善總會還沒有申請認定慈善組織，主要是因為成都市民政部門尚未開始進行慈善組織認定等工作，我們目前更多的還是按照出臺的相關(guān)法律文件進行積極準(zhǔn)備，并且密切與有關(guān)部門溝通。我認為法律的落實需要一個過程，在這個過程當(dāng)中無論是職能部門自身抑或是社會組織都需要根據(jù)法律法規(guī)進行相關(guān)調(diào)整、完善，這是必然要經(jīng)歷的一個陣痛期，成都慈善總會其實從2013年開始就已經(jīng)著手對自身運作模式進行不斷的調(diào)整，其中包括：以自身公募平臺為基礎(chǔ)開放公募權(quán)，為眾多慈善組織匯聚更多的社會資源;推動組織自身信息公開;推動募、用分離機制的建立，凡是涉及服務(wù)類項目，我們都與專業(yè)的社會組織合作，我們提供資金，社會組織提供專業(yè)服務(wù)。

同樣，深圳社會救助基金會辦公室主任李遙興也表示：“目前我們還沒有進行慈善組織認定工作，因為深圳社會救助基金會是在廣東省民政廳注冊，但目前還沒有接到相關(guān)認定通知，9月26日、27日我們已經(jīng)在廣州進行了統(tǒng)一的培訓(xùn)，主要內(nèi)容就是學(xué)習(xí)《慈善法》及相關(guān)配套文件?！?/p>

楊團表示：“《慈善法》的出臺在中國公益慈善事業(yè)發(fā)展中是具有里程碑式意義的，即便是其仍有待完善的地方，但它為我國公益慈善事業(yè)發(fā)展指明了前進的方向，任何事物的進步與完善都需要一個過程?！洞壬品ā凡艅傞_始實施，現(xiàn)階段我們迫切要做的，其一，就是共同努力，推動《慈善法》在全國范圍內(nèi)更好地普及與實施;其二，就是發(fā)現(xiàn)問題并找出原因，推動《慈善法》更快、更好地完善?！?br/>
觀點：
清華大學(xué)公益慈善研究院院長王名：須加強登記管理隊伍建設(shè)

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