近期，公益訴訟成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。不久前，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)首次提起了公益訴訟。最高人民檢察院也于近期披露，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)一年來(lái)，北京、吉林、內(nèi)蒙古等13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均提起了公益訴訟。
相比于社會(huì)組織和公民個(gè)人提起的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可謂“國(guó)家隊(duì)”、主力軍。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的案件線(xiàn)索，最終提起訴訟的比例看上去還很低。截至今年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線(xiàn)索1942件，最終向法院提起公益訴訟的只有30件。如此比例，不是因?yàn)樯形醋叱龉嬖V訟的“公地悲劇”，而是一種現(xiàn)實(shí)的策略選擇。
司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，也是保護(hù)社會(huì)公共利益的最后一道防線(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，不應(yīng)一味追求數(shù)量，而應(yīng)重在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促解決問(wèn)題。實(shí)際上，并非所有涉及公共利益的行政違法行為，都適合以公益訴訟的方式加以監(jiān)督。因此，把公益訴訟作為最后選擇，更多選擇向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議等訴前程序推動(dòng)問(wèn)題解決，既可以節(jié)約司法資源，也有利于提升公益訴訟的威懾力。在試點(diǎn)過(guò)程中，大部分案件線(xiàn)索也是在訴前程序中得以解決的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)所辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，77.75%的已由行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)，逾期未糾正的僅占9.74%。
由檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟破局，是有意為之的改革，也是倒逼出來(lái)的選擇。盡管我國(guó)的法律制度對(duì)公共利益設(shè)置了立法保護(hù)、行政保護(hù)、司法保護(hù)、社會(huì)保護(hù)四層制度安排，但每一層保護(hù)均有局限和不足。在許多地方，公民個(gè)人無(wú)力發(fā)動(dòng)保護(hù)，行政機(jī)關(guān)未能依法履行執(zhí)法和監(jiān)管職責(zé)，司法機(jī)關(guān)因?yàn)橹贫认拗撇荒苤鲃?dòng)介入，社會(huì)組織發(fā)育不足難以承擔(dān)重任。
在司法實(shí)踐中，公益訴訟長(zhǎng)期執(zhí)行不暢，一個(gè)關(guān)鍵因素在于之前未能很好地解決訴權(quán)資格的問(wèn)題。而探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，正是為了在實(shí)踐層面彌補(bǔ)這一缺陷。盡管這一制度安排存在“民事公訴”等爭(zhēng)議，但檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的法律地位決定了其更少受地方、部門(mén)利益的牽涉，適合為保護(hù)公共利益提起訴訟。此外，檢察機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，有能力解決好公益訴訟中至關(guān)重要的調(diào)查取證和舉證困難等問(wèn)題。而且，檢察機(jī)關(guān)擁有一支專(zhuān)業(yè)的法律隊(duì)伍，他們對(duì)手中的公益訴訟權(quán)更為審慎，能在一定程度上防止重復(fù)訴訟、“搗蛋者訴訟”等問(wèn)題。
不論什么改革，最終要靠效果說(shuō)話(huà)。記者在采訪中曾經(jīng)遇到這樣一個(gè)案例：某縣10多家石棉礦企業(yè)自1950年開(kāi)采至今均未依法辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響?？h環(huán)保局對(duì)此雖有關(guān)注，但一直未采取切實(shí)有效的監(jiān)管措施，導(dǎo)致污染問(wèn)題始終未能解決。直到檢察機(jī)關(guān)介入，決定提起行政公益訴訟后，縣政府立即采取措施，對(duì)這些企業(yè)依法予以關(guān)停，并認(rèn)真進(jìn)行整改，困擾該縣60余年的石棉污染問(wèn)題才得以解決。
改革是系統(tǒng)工程，要有全局視野，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)。利用好檢察機(jī)關(guān)的威懾力，倒逼行政機(jī)關(guān)適應(yīng)并尊重公益訴訟，為公民和社會(huì)組織提起公益訴訟創(chuàng)造更有利的環(huán)境，才能調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。
（作者為本報(bào)政治文化部記者，《人民日?qǐng)?bào)》（2016年8月18日第5版）